目前節(jié)能減排制度存在的主要問題

    ——節(jié)能減排主要依靠行政性手段，付出的成本較高

    在目前的管理方法下，各級地方政府是節(jié)能減排的具體責任和實施主體，造成了目標的落實主要依靠行政性手段的普遍現(xiàn)象。在節(jié)能減排工作中，各級政府所擁有的調節(jié)手段有很大差別。比如*政府可以采取全面的財政、稅收政策，省級政府也有一定的經(jīng)濟手段，而縣市甚至更基層政府，難以運用價格、稅費等經(jīng)濟手段，只能主要依靠行政審批新的投資項目、關停并轉等行政性措施。另外，由于各地區(qū)之間存在發(fā)展競爭，如果部分地區(qū)提高對節(jié)能減排的稅費等標準，會降低該地區(qū)對投資的吸引力，因此，地方政府也不太愿意采用經(jīng)濟調節(jié)手段。與稅收、財政和排放標準、規(guī)范等經(jīng)濟手段和排放權、排污權交易等市場機制相比，行政性手段加大了對企業(yè)的直接干預，提高了全社會的節(jié)能減排成本，降低了經(jīng)濟運行效率。

    ——層層分解方法分隔了全國統(tǒng)一的市場，影響了產(chǎn)業(yè)轉移和結構優(yōu)化調整

    各地區(qū)采取層層分解的模式，事實上對國內市場進行了分割，影響了區(qū)域專業(yè)化分工和協(xié)作。在這種模式下，每—級行政區(qū)域，比如縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至企業(yè)都分配有排放總量約束，由于企業(yè)轉移并不能伴隨排污總量的相應轉移，大大增加了產(chǎn)業(yè)和企業(yè)區(qū)域優(yōu)化調整的難度。比如一個印染廠很難從一個地區(qū)遷移到另一個地區(qū)，因為在總量減排的背景下，遷入地區(qū)一般很難協(xié)調出可用的排放總量指標。

    ——各地區(qū)發(fā)展差異很大，指標層層分解方法很容易對部分地區(qū)發(fā)展造成約束

    我國仍然處于經(jīng)濟增長較快的發(fā)展階段，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段差異很大，而且越是較小的區(qū)域其差異越大。例如各省的經(jīng)濟增長速度zui多相差幾個百分點，而縣與縣之間經(jīng)濟增速可能相差十幾個、甚至幾十個百分點，因此，越是具體到基層的區(qū)域，其節(jié)能減排的任務就存在越大的差異性。目前各地區(qū)在執(zhí)行節(jié)能減排過程中，往往將節(jié)能減排指標層層分解到基層政府，例如縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這就很可能發(fā)生部分地區(qū)沒有節(jié)能減排基數(shù)或者原有排放基數(shù)過小的問題，由于跨地區(qū)之間的指標調配往往非常困難，導致節(jié)能減排成為部分地區(qū)制約發(fā)展的重要因素。

    ——目前的體制下政府較為注重對大企業(yè)和耗能排污大戶的監(jiān)管，容易忽略對小企業(yè)和小污染源的監(jiān)管

    由于各地區(qū)主要實行污染物總量控制，而高耗能和高污染的主要是少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè)，這也導致許多地區(qū)注重對重點行業(yè)和耗能及排污大企業(yè)的監(jiān)管，經(jīng)常忽略對小污染源的監(jiān)管。這一方面造成了許多環(huán)保事故，另一方面也造成了大企業(yè)和小企業(yè)不平等競爭的市場局面，不利于企業(yè)正常發(fā)展。

    進一步完善節(jié)能減排制度的政策建議

    ——確立主要依靠市場化措施實現(xiàn)節(jié)能減排目標的改革方向

    雖然我國目前的節(jié)能減排管理方法簡單有效，但也存在行政干預過多、成本過大等許多問題，甚至還出現(xiàn)一些地區(qū)為了完成節(jié)能減排指標，在不缺電的情況下拉閘限電等不正?，F(xiàn)象。從其他各國的經(jīng)驗看，也主要依靠經(jīng)濟手段和市場化機制實現(xiàn)節(jié)能減排任務。因此，從長期看，我國必須確立節(jié)能減排工作要轉到主要依靠市場化手段和措施的改革方向，爭取到“十三五”或“十四五”時期不需要再通過層層分解的方法實現(xiàn)節(jié)能減排任務。

    ——*政府層面積極推動財政稅收政策和排放標準的調整

    進一步提高污染物排放的稅費征收水平和征收力度，同時加大對節(jié)能減排研發(fā)和技術設備推廣應用的財政支持力度。在我們關于企業(yè)轉型發(fā)展問題的調研中，約一半的企業(yè)反映節(jié)能減排的投入大而收益小，支付的排污費也較少，污染費征收也存在很大的自由度，企業(yè)節(jié)能減排的動力和壓力不足。因此，需要進一步研究適度提高節(jié)能減排的稅收政策，大力加強征管力度，使能源利用效率低、污染排放大的企業(yè)真正付出更大的成本。同時，加大財政支持力度，使從事節(jié)能減排研發(fā)和推廣應用的企業(yè)能夠得到更大的支持。

    結合主體功能區(qū)規(guī)劃，適時修訂不同主體功能區(qū)的污染物排放標準。節(jié)能減排工作需要體現(xiàn)各地區(qū)資源環(huán)境承載力差別，而zui能體現(xiàn)資源環(huán)境承載力的就是全國主體功能區(qū)規(guī)劃。２０１０年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對不同主體功能區(qū)提出了不同的環(huán)境政策，例如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴格的污染物排放標準，要嚴格限制排污許可證的增發(fā)，完善排污權交易制度等。由于目前執(zhí)行的大多數(shù)污染物排放標準都是在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布前制定的，因此，需要及時根據(jù)《規(guī)劃》要求，修訂并提高現(xiàn)有的污染物排放標準，以標準促進節(jié)能減排工作。

    ——選擇部分地區(qū)進行主要采用市場化方法推動節(jié)能減排的改革試點

    對節(jié)能減排方法的改革應堅持先試點后穩(wěn)步推進的方法，首先選擇少數(shù)面積較小的省份，或者地市一級的區(qū)域進行主要采用市場化方法推動節(jié)能減排的改革試點，在試點地區(qū)取消對節(jié)能減排任務的層層分解，而主要依靠市場化方法，通過試點地區(qū)內部的優(yōu)化調整，加強節(jié)能減排總量的區(qū)域內協(xié)調實現(xiàn)既定目標。

    當前在地方層面要重點推動排放權交易。除了財政和稅收政策外，排放權包括碳排放權和污染物排放權交易也是發(fā)達國家普遍使用，而且效率很高的一種市場化機制。由于稅收政策具有全國統(tǒng)一性，建議目前在各地方重點推動建設排放權交易的機制，通過排放權交易，實現(xiàn)區(qū)域內部節(jié)能減排的市場化調整。